IHK-Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz kritisiert Entwurf des Landesklimaschutzgesetzes

Die IHK-Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz erkennt ausdrücklich das Bestreben der Landesregierung an, einen effektiven Klimaschutz in Rheinland-Pfalz zu fördern und unterstützt in diesem Zusammenhang auch grundsätzlich die in § 1 LKSG dargelegte Motivation, durch geeignete Maßnahmen zur Erreichung der internationalen, europäischen und nationalen Klimaschutzziele beizutragen.

Ausgehend von der schon 2014 im Vorfeld der Schaffung des Landesklimaschutzgesetzes für Rheinland-Pfalz geäußerten grundsätzlichen Ablehnung haben wir in mehreren persönlichen Gesprächen mit Vertretern der Landesregierung und den verantwortlichen Ressorts erneut unsere grundlegend ablehnende Einschätzung zur Notwendigkeit eines individuellen Landesklimaschutzgesetzes (LKSG) dargelegt. Obwohl wir die Novelle ablehnen, wollen wir dennoch zu den einzelnen Aspekten Stellung beziehen.

Zur Frage, ob im Bereich des Klimaschutzes überhaupt ein spezifischer rheinland-pfälzischer Regelungsbedarf existiert, der ein eigenes Landesklimaschutzgesetz erfordert, ist grundsätzlich festzustellen, dass in der Folge des Übereinkommens von Paris aus dem Jahr 2015 und den Beschlüssen zahlreicher Nachfolgekonferenzen von Seiten der Europäischen Union (EU) bereits ehrgeizige Klimaschutzziele verabschiedet wurden. Diese führten im Rahmen des europäischen „EU-Green Deals“ zu erheblichen Verschärfungen, die wiederum Anpassungen vorhandener Maßnahmen und Instrumente nach sich zogen. Um die neuen EU-Ziele, wie etwa die Reduktion der Treibhausgasemissionen um 55 Prozent bis 2030 gegenüber 1990 und die Treibhausgasneutralität bis 2050, zu erreichen, wurden zunächst primär die Reduktionsvorgaben des EU-Emissionshandels (ETS-1) drastisch verschärft.

Das ETS-1 ist dabei das zentrale klimapolitische Instrument, um in der EU die Treibhausgasemissionen u.a. von Energie- und Industrieanlagen sowie zunehmend auch Teilen des innereuropäischen Verkehrssektors kosteneffizient zu reduzieren. Damit deckt das ETS-1 fast die Hälfte aller europäischen CO2-Emissionen und die größten Emittenten von Treibhausgasen in der EU ab. Die Regelungen der EU greifen seither mit Hilfe von Erlaubnissen und Zertifikaten direkt bis auf die einzelnen Anlagen im Energiesektor, in der energieintensiven Industrie sowie z.B. im See- und Luftverkehr durch.

Ende 2022 verständigten sich das EU-Parlament, der Rat und die EU-Kommission zudem darauf, den Emissionshandel auf fast alle Sektoren auszuweiten. Dies erfolgte durch ein ergänzendes und eigenständiges ETS-2. Damit werden ab 2027 zusätzlich der Gebäudesektor, der Straßenverkehr und Brennstoffe in bestimmten industriellen Sektoren direkt EU-Klimaschutzvorgaben unterworfen. Die Abdeckung und damit der Regelungsumfang der EU-Klimagesetzgebung erhöht sich damit – auch nach Feststellung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz - auf ca. 85 Prozent aller europäischen CO2-Emissionen.

Auf Bundesebene werden die umfangreichen klimapolitischen Vorgaben und Bestrebungen der EU, die Treibhausgasreduktion so ökologisch effektiv und gleichzeitig ökonomisch effizient wie möglich auszugestalten, bereits durch eine Vielzahl nationaler Vorschriften, wie das Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG), das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG), das Brennstoffemissionshandelsgesetzes (BEHG) sowie diverse Einzeleffizienzgesetze [u. a. Energieeffizienzgesetz (EnEfG), Gebäudeenergiegesetz (GEG)] regulatorisch ergänzt und inhaltlich konkretisiert.

Allein das KSG verschärft dabei für Deutschland insgesamt die Klimaschutzziele beträchtlich: Netto- Treibhausgasneutralität soll bereits 2045 erreicht werden und das Reduktionsziel für 2030 wurde auf 65 Prozent erhöht (§ 3 Absatz 1 u. 2 KSG). Wenn ab 2027 das neue europäische ETS-2 wie geplant in Kraft tritt, wird zudem das BEHG entsprechend den dann europaweit geltenden Vorgaben anzupassen sein bzw. auf Ebene des Bundes angepasst werden.

Der vorliegende Entwurf des LKSG legt diesbezüglich in § 1 zwar folgerichtig fest, dass Rheinland-Pfalz „in Abhängigkeit der Rahmenbedingungen auf Bundes- und EU-Ebene und im Rahmen der bestehenden landesrechtlichen Zuständigkeiten zur Erreichung der internationalen, europäischen und nationalen Klimaschutzziele beiträgt.“ Zudem regelt §11(1) LKSG, dass „zur Erreichung der rheinland-pfälzischen Klimaschutzziele“ „die rechtlichen Rahmenbedingungen und Klimaschutzmaßnahmen auf EU- und Bundesebene von maßgeblicher Relevanz und Wirkung“ sind.

Vor dem Hintergrund der weitreichenden Regelungen auf EU- und Bundes-Ebene sind aus Sicht der Wirtschaft hier weder eine Regelungslücke noch der Bedarf an weiterführender Regulierungsnotwendigkeit erkennbar, die durch ein landesspezifisches Klimaschutzgesetz zu füllen wären.

Dennoch sollen für Rheinland-Pfalz laut § 3 LKSG eigene Klimaschutzziele festgelegt werden, die mit dem Ziel der Treibhausgasneutralität bis spätestens schon im Jahre 2040 und ehrgeizigen Zwischenzielen über die bereits ambitionierten Bundesziele hinausgehen.

Maßgebliche Kernelemente zur Erreichung und Steuerung der Ziele des LKSG sind dabei:

Die Umsetzung der Klimaschutzziele gemäß § 3, Absatz 1 soll zudem ein Beirat für Klimaschutz (§ 12) beratend begleiten. Auch ist eine Förderung der Akzeptanz in der Öffentlichkeit (§ 15) vorgesehen.

Zu bemängeln ist an dieser Stelle, dass sich der mit den vorstehenden Maßnahmen und Instrumenten verbundene Umsetzungs- und Verwaltungs(mehr)aufwand für die gewerbliche Wirtschaft aus den Regelungen des Gesetzesentwurfs nicht abschließend nachvollziehen lässt. Die mittelbaren Kostenwirkungen des LKSG sowie der damit einhergehenden sektorbezogenen und sektorübergreifenden Maßnahmen werden indes immens sein. In vielen Betrieben wird der Erfüllungsaufwand des LKSG mangels Planungssicherheit aktuell zudem nicht hinreichend konkret prognostizierbar sein. Im Ergebnis trägt all dies zur weiteren Verunsicherung der gewerblichen Wirtschaft in Rheinland-Pfalz bei, die im schlimmsten Falle zu einer strukturellen Investitionszurückhaltung führen wird.

So sind in diesem Zusammenhang auch die im LKSG enthaltenen, weitreichenden Verfügungsermächtigungen – insbesondere im Kontext der Klimaschutzstrategie (§ 7) und des Klimaschutzmaßnahmenregisters (§ 8) – aus Sicht der Wirtschaft zu bemängeln: Die damit einhergehenden, inhaltlichen Konkretisierungen wesentlicher Kernelemente in der Umsetzung und Steuerung des LKSG werden hierdurch dem weiteren parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich entzogen. Zudem tragen die Unbestimmtheit der angedachten Verordnungsbefugnisse auch mit Hinblick auf die klimapolitischen Ziele und Bestrebungen zukünftiger Landesregierungen bzw. Ressortzuständigkeiten zur
weiteren Planungsunsicherheit bei.

Ein weiterer zentraler Kritikpunkt stellt das Klagerisiko dar. Selbst wenn ein Gesetz – wie es hier anvisiert wird – keine unmittelbare Klagebefugnis für Einzelpersonen oder Verbände enthält, verpflichtet es Behörden und im Ergebnis auch Gerichte, bei der Auslegung und Anwendung damit zusammenhängender Normen diesen gesetzlichen Rahmen und die gesetzlichen Verpflichtungen zu beachten. Verstöße gegen das Gesetz, die sich beispielsweise aus dem Nichterreichen der festgesetzten Ziele ergeben können, können zu einer mittelbaren Überprüfung durch Gerichte führen, insbesondere wenn sie Verwaltungsakte oder hoheitliches Handeln betreffen.

Aus unserer Sicht besteht zudem die Möglichkeit, dass der vorliegende Gesetzesentwurf als ein Gesetz gesehen wird, dass Schutzwirkung gegenüber Dritten entfaltet, auch wenn formal keine individuelle Klagebefugnis vorgesehen ist. Insofern könnten Umweltverbände die Einhaltung der Vorgaben bei Nichterreichen der Ziele einklagen und damit ein gewisses Verwaltungshandeln „erzwingen“. All dies trägt ebenso, wie die Vielzahl an unbestimmten Rechtsbegriffen, zusätzlich zur Planungsunsicherheit in den Unternehmen bei. Aus unserer Sicht besteht weiterhin die deutliche Sorge, dass aufgrund dieses Gesetzes bestehende Ermessensspielräume im Zusammenhang mit Genehmigungsverfahren eingeschränkt oder gar
auf Null reduziert sein können. Behörden sind verpflichtet bei der Ausübung ihres Ermessens die Vorgabe materieller Gesetze zu beachten. Tun sie dies nicht, kann der Ermessenspielraum als nicht ordnungsgemäß ausgeübt gelten und ein Verwaltungsakt aufgehoben werden.

Wir widersprechen daher der Ansicht, dass die vorstehenden Regelungen des LKSG geeignet wären, den Klimaschutz in Rheinland-Pfalz in Ergänzung bzw. in Übererfüllung nationaler, europäischer und internationaler Anstrengungen nachhaltig zu verbessern. Die in § 3 Absatz 4 Satz 1 LKSG analog zu § 4 Absatz 1 KSG definierten Sektoren bzw. Normadressaten des Landesklimaschutzgesetzes benötigen neben den europarechtlichen und bundesgesetzlichen Vorgaben keine weitere Festlegung verbindlicher rheinland-pfälzischer Ziele zur Treibhausgasemissionsminderung.

Die auf europäischer und bundesgesetzlicher Ebene verbindlich festgelegten klimapolitischen Ziele, Instrumente und Maßnahmen sind hierfür völlig ausreichend und sollten auch alleinige Maßstäbe für die Unternehmen in Rheinland-Pfalz sein. Gerade vor dem Hintergrund der bestehenden EU-Zielsetzungen sowie des im vergangenen Jahr novellierten, nationalen Klimaschutzgesetzes (KSG), benötigt es für Rheinland-Pfalz keiner eigenen Gesetzgebung, um die bereits im vollen Gang befindliche Transformation der gewerblichen Wirtschaft hin zur Klimaneutralität zusätzlich per Landesgesetz zu reglementieren.

Im Gegenteil: Das LKSG führt im schlimmsten Fall zu Widersprüchen und Konflikten in der Auslegung der unterschiedlichen Regulierungsrahmen sowie zu einem erhöhten bürokratischen Aufwand bei den Betroffenen wie auch bei der Landesverwaltung. Hinzu kommt das Klagerisiko mit den nicht einschätzbaren Folgen. All dies ist geeignet, zur weiteren Verunsicherung der gewerblichen Wirtschaft beizutragen, was in der Folge zur Investitionsrückhaltung, der Verlagerung von Betriebsstätten oder sogar der Aufgabe ganzer Produktionsstätten in Rheinland-Pfalz führen kann.

Gerade vor dem Hintergrund der andauernden Rezession in Rheinland-Pfalz sowie der durch Mittelstand und hohe Exportorientierung geprägten gewerblichen Wirtschaft ist das überambitionierte Streben nach einer Netto-Treibhausgasneutralität in Rheinland-Pfalz bis zum Jahr 2040 nicht nachvollziehbar. Zum Schutz der Attraktivität des Wirtschaftsstandorts sowie eines wohlstandsbewahrenden Beschäftigungsniveaus in Rheinland-Pfalz erteilen wir den Bestrebungen der Übererfüllung der Klimaschutzziele von Bund und EU durch ein eigenes Landesklimaschutzgesetz eine
klare Absage.

Klimaneutrale Landeseinrichtungen

Sofern das Ziel verfolgt werden soll, mit Hilfe eines Klimaschutzkonzeptes bis zum Jahr 2030 die Behörden, Hochschulen und sonstigen Landeseinrichtungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit, soweit sie der unmittelbaren Organisationsgewalt des Landes unterliegen, bilanziell klimaneutral zu organisieren und somit die Netto-Treibhausgasneutralität deutlich vor dem Bundesziel 2045 bzw. dem 2040er Ziel des LKSG zu erreichen (vgl. § 4 (1) LKSG), bleibt dies dem Land zunächst unbenommen. Fraglich ist jedoch, ob es hierfür eigens eines Klimaschutzgesetzes bedarf oder, ob dazu nicht die Einstellung dafür erforderlicher Finanzmittel in der mittelfristigen Finanzplanung des Landes völlig ausreichend wäre.

Besondere Bedeutung des LULUCF-Bereichs (§ 6 LKSG)

Natürlich muss jedes Bundesland bestmöglich seinen angemessenen Beitrag zur Zielerreichung von EU und Bund beisteuern. Die seitens der Landesregierung vorgelegte Entwurfsfassung eines eigenen Landesklimaschutzgesetzes basiert jedoch auch hinsichtlich der prinzipiellen Erreichbarkeit des 2040er Zieles auf zwischenzeitlich fraglichen Grundannahmen: So wird laut jüngster Bundeswaldinventur insbesondere der LULUCF-Bereich seiner explizit in § 6 LKSG dargelegten „Besonderen Bedeutung“ als natürliche CO2-Senke nicht mehr gerecht. Die zur Zielerreichung maßgeblich unterstellten, notwendigen CO2-senkendenEffekte dieses Sektors werden sich nachweislich nicht in der prognostizierten Höhe einstellen. Gemäß Bundeswaldinventur sind unsere Wälder nicht länger Senken von Treibhausgasen, die im notwendigen Maße positiv bzw. entlastend zur Treibhausgasbilanzierung beitragen können; seit 2017 entwickeln sie sich indes immer mehr zu einer weiteren CO2-Quelle. Der im Vergleich zur Bundesebene u.a. auf die besondere Bedeutung des Sektors Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft beruhende, ambitioniertere Zielsetzung von Rheinland-Pfalz ist somit ein weiterer und wichtiger Grundstein nachweislich entzogen.

Zukünftige Bedeutung nachhaltiger CCS/CCU-Strategien

Wenn erwartete, natürliche Treibhausgassenken ausfallen, verschärft dies im Umkehrschluss die Notwendigkeit und zukünftige Bedeutung technologischer Alternativen. So zeigt es sich, dass effektive Carbon Capture and Storage (CCS) sowie Carbon Capture and Utilisation (CCU)-Technologien und -Strategien in vielen Branchen für die Zukunftssicherung essentiell und unabdingbar sind. Nur hierdurch lässt sich die Transformation hin zur Klimaneutralität in den Unternehmen maßgeblich vorantreiben, ohne weiter an internationaler Wettbewerbsfähigkeit - auch innerhalb Europas - zu verlieren.
Auch hier muss seitens der Landesregierung gegenüber Genehmigungsbehörden und Unternehmen klar kommuniziert werden, dass betriebliche CO2-Speicherungs- und/oder Nutzungsstrategien maßgeblich auf die Klimaneutralitätsziele der Betriebe sowie der kompletten Wertschöpfungsketten einzahlen und auch mit der Klimaschutzreihenfolge gemäß § 5, LKSG, uneingeschränkt vereinbar sind. Ansonsten drohen hier vielfältige Planungs- und Investitionsunsicherheiten sowie zeit- und kostenintensiver Bürokratiemehraufwand in den Unternehmen.

Inkompatibilität der Zeit- und Reduktionsziele des LKSG mit nationalen Netzentwicklungsplänen

Erschwerend kommt hinzu, dass bundesweite Netzentwicklungspläne im Bereich Strom dem Bekunden der Übertragungs- bzw. Netzbetreiber nach vorrangig auf das Bundesziel 2045 einzahlen und auch keine Sonderstellung des rheinland-pfälzischen Klimaschutzziels 2040 berücksichtigen. Hierdurch bedingt, wäre zu prüfen, inwieweit grundlegende Voraussetzungen im Sinne der eingeforderten Transformationsgeschwindigkeit nach LKSG für die gewerbliche Wirtschaft in Rheinland-Pfalz überhaupt erreichbar sind. So bedingt Transformation sichere Planungsszenarien und Rahmenbedingungen – insbesondere, was die Art, Umfang und zeitliche Verfügbarkeit zukünftiger Energieträger anbelangt. Ansonsten wären die hiesigen Unternehmen hierdurch in ihrer Wettbewerbsfähigkeit zusätzlich belastet.

Mangelnde Planungssicherheit aufgrund weitreichender, inhaltlich wenig spezifizierter Verordnungsermächtigungen (§ 7 und § 8)

Wie bereits in den generellen Anmerkungen angeführt, sieht der Entwurf des novellierten LKSG insbesondere hinsichtlich der Klimaschutzstrategie (§ 7) sowie des Klimaschutzmaßnahmenregisters (§ 8) weitreichende Verordnungsermächtigungen vor, die inhaltlich jedoch wenig spezifiziert bzw. konkretisiert sind. Neben der Tatsache, dass durch die angedachten Verordnungsbefugnisse wesentliche Kernelemente in der Umsetzung und Steuerung des LKSG dem weiteren parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich entzogen sind, sieht die gewerbliche Wirtschaft vor allem aber auch die Gefahr, dass mit Hinblick auf einen womöglich geänderten Fokus der klimapolitischen Ziele und Bestrebungen zukünftiger Landesregierungen bzw. Ressortzuständigkeiten die o.g. Verordnungsermächtigungen auch mittel- und langfristig zur weiteren Planungsunsicherheit und Investitionszurückhaltung beitragen. Nicht zuletzt aus dieser Sicht ist unsererseits daher abermals eine maßgebliche Orientierung an den übergeordneten Klimaschutzzielen des Bundes und der EU sowie der Lenkungswirkung der Preissignale der EU-Emissionshandelssysteme im Gegensatz zur individuellen, regulatorischen Ausgestaltung überambitionierter Klimaschutzziele auf Landesebene einzufordern.

Informationen zum Umsetzungsstand der Klimaziele und zur Treibhausgasbilanz (§ 10 LKSG)

Durchaus begrüßenswert ist aus Sicht der Wirtschaft die Erhöhung der Planungstransparenz durch Einführung einer regelmäßigen Berichterstattung des Landes über die Fortschritte bei der Treibhausgasreduzierung in Rheinland-Pfalz (§ 10 LKSG). Nicht erforderlich erscheint - auch aus Gründen einer sparsamen Haushaltsführung - allerdings die regulatorische Etablierung von Möglichkeiten der Beauftragung turnusmäßiger Gutachten (§ 10 (1) LKSG). Zudem existiert angesichts umfangreicher europäischer und bundesrechtlicher Klimaschutzgesetzgebung in vielen Unternehmen bereits ein umfassendes Monitoring mit entsprechenden Rückkopplungen zu Instrumenten und Maßnahmen (vgl. § 10 i.V.m. § 8 u. § 9 KSG), weshalb auch aus Sicht der Datensparsamkeit und Entbürokratisierung hier Doppelerhebungen unbedingt vermieden werden müssen.

Nicht-Einklagbarkeit (§ 11 LKSG)

§ 11 (5) LKSG sieht vor, dass „subjektive Rechte und klagbare Rechtspositionen für oder gegen natürliche oder juristische Personen (…) durch dieses Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes nicht begründet werden.“ Insbesondere vor dem Hintergrund ergangener Rechtsprechungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte aber auch deutscher Gerichte im Zusammenhang mit Klimaschutz- und Umweltklagen wird eine grundsätzliche Nicht-Einklagbarkeit der Gesetzesfolgen, wie seitens der Legislative vorgesehen, seitens der Wirtschaft jedoch stark in Zweifel gezogen. So besteht auch weiterhin die Gefahr, dass - ggfs. bis zu einem wegweisenden Urteil - die Unternehmen trotz des Vorbehalts des §11 (5) LKSG mittel- und unmittelbaren Klagerisiken ausgesetzt sind. Dies gilt insbesondere auch mit Hinblick auf die noch im Nachgang zu konkretisierenden Klimaschutzmaßnahmen zur Erreichung der einzelnen Sektorziele.

Einführung eines CO2-Schattenpreises (§ 14 LKSG)

Teil 6 des vorgelegten Gesetzesentwurfs beschäftigt sich mit der Vorbildfunktion der öffentlichen Hand und stellt neben derselbigen (§ 13) insbesondere auf die bindende Einführung eines CO2-Schattenpreises im Rahmen der Prüfung der Wirtschaftlichkeit von Baumaßnahmen im Kontext des Anwendungsbereichs von § 1 Landesbauordnung (LBauO) ab. Dies soll zur treibhausgasgerichteten „Optimierung von Investitionen“ u.a. bei Neubauten und Sanierungen von Bauwerken im Eigentum des Landes, bei denen das Land selbst über die Bauherreneigenschaft verfügt, beitragen. § 14 (1) setzt den CO2-Schattenpreis für jede Tonne CO2 anfänglich auf mindestens 237 EUR fest. Aus Sicht der Wirtschaft bzw. deren Marktbezogenheit wäre hier indes eine Orientierung an den ETS-begründeten CO2-Preisen anzustreben. Stattdessen sieht § 14 (4) abermals eine weitreichende Verordnungsermächtigung für die verantwortlichen Ressorts vor, nähere Regelungen zur Festlegung der Höhe des CO2-Schattenpreises, der Ermittlung der Kohlenstoffdioxidemissionen etc. treffen zu dürfen. Dies erhöht einerseits die Volatilität der zukünftigen, ausschreibungsbezogenen Rahmenbedingungen. Andererseits droht durch die in § 14 (3) explizit empfohlene Einführung der CO2-Schattenpreissystematik auch auf der Ebene der Gemeinden und Gemeindeverbänden eine Verteuerung ausschreibungsgebundener Auftragsvergaben. Angesichts unausgeglichener Ergebnis- und Finanzhaushalte der Kommunen dürfte dies mittelfristig auch zusätzlich die Realsteuerhebespirale bzw. die Abgabenlast in den Kommunen befeuern.